基于人口与城镇格局演变的西藏自治区可持续城镇化研究
(北京师范大学政府管理学院, 北京 100875)
摘要: 西藏自治区人口演变与城镇化是青藏高原生态安全屏障建设和可持续发展的关键影响变量。在详细描述1982年到2020年西藏人口数量、结构、分布格局及其演变的基础上, 研究了西藏城镇化发展的主要问题及推动可持续城镇化的对策。研究发现最近10年西藏人口发展格局发生了转折性变化, 城镇化快速发展正成为推动西藏人口格局演变的核心因素; 然而人口过度分散, 城镇体系结构不合理, 主要城镇服务功能不足, 对居民的服务不足; 人口与城镇最主要的两大集聚区“一江两河”地区和色尼-卡若区域城镇化发展面临着建设用地严重短缺及峡谷地形地貌的制约, 生态保护压力大等问题。研究提出以保护青藏高原生态环境和促进人民群众民生福祉“双赢”为基础, 适应城镇化快速发展和人口迁移加速的趋势推进人口集聚, 并以人口服务全覆盖为基础, 通过构建“中心城市-县城”为主干的二级城镇体系格局, 提高和完善县城的服务功能; 因地制宜解决城镇拓展用地难题。最后以异地合作社的模式保障转移人口的收入不降低, 以人力资本提升、社会保障兜底、生态产业发展三条措施防止进城农牧民返贫。
关键词: 人口分布, 城镇格局, 生态环境, 城镇化, 可持续发展, 西藏自治区
DOI: 10.48014/csdr.20240719004
引用格式: 田明, 田一聪. 基于人口与城镇格局演变的西藏自治区可持续城镇化研究[J]. 中国可持续发展评论, 2024, 3(3): 82-94.
文章类型: 研究性论文
收稿日期: 2024-07-19
接收日期: 2024-07-27
出版日期: 2024-09-28
青藏高原生态安全屏障是我国生态安全格局的重要组成部分和国家对青藏高原的重要功能定位，可持续发展是青藏高原实现现代化的必由之路[1]，城镇化是现代化的必由之路[2]。构建青藏高原可持续城镇化发展模式，对保护青藏高原生态环境，促进人民群众民生福祉“双赢”具有决定意义。一方面，青藏高原生态环境脆弱且战略意义突出，地形复杂艰险，生态环境对人类活动的影响敏感度高。城镇化是不可逆的人类活动，其对青藏高原生态环境的影响是不可避免的[3]，构建科学合理的城镇化模式，走可持续城镇化道路是协调青藏高原人类活动与生态环境之间的关系、实现青藏高原可持续发展的必然途径;另一方面，城镇化是人类生产方式和生活方式发生重大变化的系统演变过程，涉及人口、社会、经济、资源环境等多种要素的相互作用和变化。青藏高原产业发展薄弱，人口分布范围广且分散，城镇规模小、数量少、距离遥远，基础设施和社会设施建设难度大、成本高，合理的城镇化是推进青藏高原区域高质量发展，保障民生的重要依托。此外，青藏高原在全球气候变化中扮演者至关重要的角色，且是我国西部边境的前沿地带，面对急剧的社会经济变化对环境带来的压力，构建可持续城镇化模式显得日益紧迫。
作为青藏高原重要组成部分的西藏自治区，正处于快速城镇化的过程中，从2010年到2020年西藏自治区城镇化水平提高了13个百分点[4]，提高幅度是过去30年的总和。城镇化水平的快速提高带来人口空间分布、土地利用格局、交通环保等基础设施、教育医疗等社会设施建设布局急剧变化。21世纪初开始西藏自治区城镇化可持续发展问题得到了持续关注[5]，走可持续城镇化道路获得了广泛的认同[1,3]。但与青藏高原其他方面的研究相比，城镇化研究并没有获得全面广泛的关注[6]。目前的研究存在两个问题，一是受采集的数据时段的影响，没有关注到近十年来西藏自治区人口迁移和城镇化的转折性趋势，影响了城镇化走势的判断;二是虽然强调了走可持续城镇化的必要性，但对于如何构建可持续城镇化模式，构建什么样的城镇化模式存在争论[1,3，7-8]。本文以保护青藏高原生态环境和促进人民群众民生福祉“双赢”为基础，通过分析1982—2020年近40年间西藏自治区人口分布和城镇化的演变过程、特点与城镇化机制等，构建适宜于西藏的城镇化模式，并为推进科学适宜的城镇化模式提出对策。
1 分析思路与数据来源
可持续城镇化是指:当前的城镇化发展能够为未来城镇化更高质量的发展奠定更有利的基础，不仅能够顺应城镇化的自然趋势推动量的变化，而且符合绿色发展道路，有效保护自然环境和提升民生福祉。对可持续城镇化的研究，学者们多从城镇化内涵[9]、不同城市实际情况[10]以及模型筛选[11,12]等方面构建评价指标体系，以此作为推进可持续城镇化的依据[13]。结合自然环境承载力与以“人”为本的新型城镇化道路则是可持续城镇化研究的重点，并成为城镇化内涵的现时表述[14,15]。具体到西藏自治区，由于其特殊的自然地理基底和社会经济发展状况，城镇化必须以绿色发展为导向，重在提高城镇化质量[16]，走可持续城镇化道路，即实现生态环境保护和民生福祉提升的“双赢”格局。
自然地理环境本底是西藏人口和城镇空间分布格局形成的基底[5]，长期以来这一格局保持基本稳定。然而这一稳定的格局正面临挑战，一方面进入21世纪以来，尤其是过去10年，西藏城镇化快速发展推动人口和城镇分布格局发生了重要转变，包括城镇化在内的人类活动对自然环境形成压力[17]，且城镇化综合指数高的地区，其周边地区的生态系统服务水平相对偏低[18]。另一方面，长期以来在人口和城镇分布基础上形成的城镇体系格局对城镇化可持续发展形成了约束，高原居民生活生产空间扩展支撑不足。基于这样的过程，人口空间变动与城镇体系格局变化的背景下如何走可持续城镇化道路，这是本文研究的主要问题。本文首先从城镇化这一动力出发，分析其带来的人口空间格局变化，进而分析城镇化的支撑体系——城镇体系的结构和功能特征，梳理重点城镇区发展的制约因素，最后提出建立在“双赢”基础上供讨论的构建可持续城镇化的对策，具体分析框架如下(图1)。
图1 西藏自治区可持续城镇化分析框架
Fig.1 Analytical framework for sustainable urbanization in Xizang Autonomous Region
本文数据主要来自改革开放之后直至2020年进行的五次人口普查，数据单元为乡镇街道级。1990—2019年西藏自治区户籍人口和外来人口数据来自2020年西藏统计年鉴、1990—2020年中国县域统计年鉴和中国劳动就业统计年鉴。西藏城镇等级体系数据，根据西藏自治区及七市(地)各县第七次人口普查公报城乡人口数据进行整理。西藏主要城镇人口与土地利用状况数据，来自西藏自治区第三次国土利用调查。人口密度空间分布等情况根据西藏自治区历次人口普查数据整理获得。
2 结果分析
2.1 西藏城镇化的演变趋势及对人口格局变化的影响
1982年西藏总人口为189.24万人，至2020年增加到364.81万人，38年间增加175.57万人，年均增长1.74%。同期全国总人口年均增长率仅为0.87%，西藏自治区人口增长速度是全国的两倍以上。1982—2020年间，西藏自治区城镇人口由17.94万人增加到2020年的130.33万人，城镇化水平从9.48%提高至35.73%(图2)，城镇化水平提高了25.25个百分点。其中，2010—2020年城镇化水平提升13.06%，城镇人口增加了62.28万人，相当于过去28年的总增量。西藏的城镇化已经迈入快速道，在城镇化快速发展的推动下西藏人口结构和空间分布均发生了显著变化。
图2 西藏城乡人口及城镇化水平变化情况
Fig.2 Changes in urban and rural population and urbanization level in Xizang
首先，城镇人口增量在总人口增量中越来越占据主导地位。2010—2020年是近40年西藏人口增速最快的阶段，年均增长率达到1.97%，总增量高达64.6万人，高于2010年前任意十年西藏人口总增量。其中城镇人口增量占总人口增量的96.4%。其次，在城镇化推动下，乡村人口大幅向城镇转移，十年间由农牧区向城镇转移人口高达26万人，乡村人口增长几近停滞，最近10年乡村人口仅增加了2.3万人，拉萨市等个别地区乡村人口大幅减少。此外，西藏城镇化快速发展吸纳外来人口成为人口结构演变的重要特征。与全国相同，1982—2020年西藏自治区人口自然增长率大幅波动下降，2010年至今人口自然增长率常年稳定于10‰。与人口自然增长相反，2010年以前人口机械增长率年际变化较大，但2010年之后机械增长率大幅提升，年均达到10‰以上，2015年后人口迁移占总人口增量的55%~60%(图3)。来自区外的人口比重由2010年的6.27%，提高到2020年的11.97%，增加约33万人，占人口增量的半数以上，成为推动西藏自治区人口变动的重要力量。
图3 1990—2019年西藏自治区户籍人口
和外来人口变化状况
Fig.3 Changes in registered and migrant population in Xizang Autonomous Region from 1990 to 2019
城镇化成为推动西藏人口空间格局演变的根本原因。首先，乡村人口占绝对多数的人口稀疏区与城镇人口比重较大的人口密集区的分化趋势进一步加大，明显呈两极分化态势。2010年以前，西藏自治区仅堆龙德庆和朗县人口为负增长，54个县区10年中人口增幅为10%~30%。2010年之后，人口负增长县区个数已经达到11个，多数位于北部地区。人口增幅小于10%的县区个数增加至24个，增幅为10%~30%的县区从54个减少至28个。同时增幅30%~50%的县区1990—2000年间仅为5个，至2010—2020年这一数量已经达到10个，而增幅50%以上的区域更是增加了4个县区。全区人口向以拉萨为中心的一江两河地区的集中趋势愈加明显。1982—2010年，拉萨人口增量占西藏总人口增量的比重为22%左右(图4)，但2010—2020年这一比重急剧上涨至47.76%，10年人口增加了30.85万人，而其余市(地)人口增量占2010—2020年西藏人口总增量的比重出现不同程度的降低。仅拉萨市过去10年城镇人口就增加了36.45万人，占西藏城镇人口增量的58.53%。在城镇化的推动下，西藏人口和城镇分布格局正经历着重要变化，顺应这种变化趋势，构建覆盖范围广、服务功能完善的城镇体系，是推动城镇化可持续发展的必要途径。
图4 西藏七市(地)每十年人口增量占比变化状况
Fig.4 Proportional changes in population growth every decade across seven cities/prefectures in Xizang
总体而言，西藏人口在过去10年间经历了巨大变化，人口流动成为城镇化和人口演变的重要力量，拉萨则是人口空间演变的区域核心。虽然西藏城镇化进入加速发展阶段，但城镇化水平仍然严重滞后。2020年西藏非农就业比重为64.37%，城镇化滞后非农化28.64个百分点，与世界标准模型相比[19]，城镇化滞后达20个百分点。无论是改变城镇化滞后的现状，还是从进入加速期的发展趋势来看，城镇化是未来西藏人口格局演变的主导力量。
2.2 城镇化发展的人口分布基础与城镇体系特征
2.2.1 人口分布格局及其变化
人口分布格局是西藏城镇格局和城镇体系形成的基础。2020年西藏人口密度仅为2.97人/km2，不及全国人口密度的2%，人口极度分散。藏北高原自然条件恶劣，植被覆盖率低，生态环境脆弱，人口承载力低下，人口稀疏区占主导。2020年那曲市和阿里地区人口密度仅为1.17人/km2和0.37人/km2。南部和东部地区海拔相对较低，雅鲁藏布江、怒江、澜沧江等众多大江大河提供了充足的生产生活用水，国道、省道、县道等密集的交通网络促进了南部五市之间的经济文化交流，相对北部而言是人口的密集分布区。全区整体呈“南密北疏”、“小集聚、大分散”[5,20]的格局(图5)。
虽然过去38年人口的宏观分布格局没有发生根本性变化，但局部区域集聚状态变化显著。依据人口分布密度，将各乡镇划分为人口密集区(人口分布密度>10人/km2)、人口密度中等区(5人/km2<人口分布密度<10人/km2)、人口稀疏区(人口分布密度<5人/km2)。从1982年到2020年，稀疏区人口占比大幅度下降，从1982年的41.6%下降到27.07%，降低了14个百分点，而密集区人口占比大幅度上升，提高了17个百分点。其中2010—2020年密集区人口比重提高了10.68个百分点，比过去28年的总和还高。与此同时，伴随着人口进一步向密集区集聚，密集区空间范围不断扩展，面积占比由1982年的2.57%上升到2020年的5.14%，稀疏区面积则由92.23%下降到86.62%(表1)。2020年稀疏区人口占比仍然达到27.07%。这些地区位于海拔极高区，自然条件恶劣，生活质量的供应和改善都受到极大的限制，然而包括行政管理、教育和医疗等各种公共服务设施和服务功能都必须配套，成本高，服务人口规模小。
图5 1982年、1990年、2000年、2010年和2020年西藏分乡镇人口密度空间分布
Fig.5 Spatial distribution of population density by township in Xizang in 1982，1990，2000，2010 and 2020
表1 西藏自治区不同人口密度区人口占比和面积占比变化
Table 1 Changes in population and area proportions across different population density regions in Xizang Autonomous Region
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人口占比(%) |
面积占比(%) |
||||||||
|
年份 |
1982 |
1990 |
2000 |
2010 |
2020 |
1982 |
1990 |
2000 |
2010 |
2020 |
|
人口稀疏区 |
41.60 |
38.76 |
35.16 |
31.37 |
27.07 |
92.23 |
90.98 |
89.08 |
87.32 |
86.62 |
|
人口中等区 |
21.88 |
22.19 |
22.78 |
23.79 |
19.42 |
5.20 |
5.99 |
7.13 |
8.39 |
8.24 |
|
人口密集区 |
36.52 |
39.06 |
42.06 |
44.83 |
53.51 |
2.57 |
3.03 |
3.79 |
4.29 |
5.14 |
西藏人口地域分异与海拔、土壤、水资源、气候、植被等自然环境本底具有高度耦合关系，自然因素间交互作用加强了人口地域分异[21]。北部藏北高原海拔高，多数在4000米以上，环境恶劣。南部海拔相对较低，多数在4000米以下，南部地区又可分为藏中南地区和藏东地区。藏中南地区人口聚集表现出明显的地理空间圈层结构，即中心人口聚集区(一江两河地区)、外围人口密度中等区(一江两河地区临近乡镇)、边际人口稀疏区(远离一江两河地区的乡镇)，且以“一江两河”地区为核心，人口密度向外递减，这种圈层结构多年来保持稳定。藏中南地区和藏东横断山区人口集聚区都位于河流两岸，藏东地区大部分位于横断山区，相对而言城镇发展受地形的限制更加明显。人口分布于高山深谷之间，镇与镇之间呈现明显的串珠状分布，峡谷地块的大小决定了人口集聚规模的多少，且人口分布状况表现为明显梯次差异，即市政府所在地人口密度>县政府所地人口密度>一般城镇人口密度>乡村人口密度。由此可见，藏中南和藏东人口分布模式和格局的形成受到地形条件的影响，这也是海拔高程之外造成西藏人口分布模式的第二位因素。
总体而言，在地理空间上，西藏人口分布形成“一江两河”流域地区和色尼-卡若地区两个人口集聚区域，人口首先在具有自然资源禀赋优势的地区产生集聚，以城镇化为核心的社会经济系统变化推动人口分布的再平衡[22]，这也是构建可持续城镇化模式的基本依据。
2.2.2 城镇体系特征及其居民服务功能分析
人口分布格局决定了城镇分布格局。西藏自治区城镇数量少、密度低，城镇发展空间差异大，在功能上未成体系是西藏城镇格局的基本特征[5,23]。全区城镇化区域包括6个地级中心城市，142个镇的镇区(其中65个县城镇，以及阿里地区政府所在地狮泉河镇)[24]。以西藏自治区各县区第七次人口普查主要数据公报的城乡人口数量为基础，按照乡镇街道单元，把各县区城镇人口分别归并得到148个城镇，同时把紧邻中心城区且已经与中心城区一体化发展的6个镇区并入中心城市，合计142个城镇地域单元。按照城镇人口规模将西藏自治区142个城镇地域单元划分为四个等级。第一级为拉萨市中心城区，城镇总人口52.82万人。第二级城镇单元共3个，包括日喀则、林芝和昌都中心城区，总城镇人口19.67万人，平均规模为6.56万人。第三级城镇单元共5个，分别为那曲、山南、阿里地区(噶尔县狮泉河镇)中心城区，以及江孜县城江孜镇和丁青县城丁青镇，城镇总人口9.22万人，平均规模为1.84万人。2020年西藏人口规模超过1万人的城镇仅有9个。第四级城镇为城镇人口规模不足1万人的134个城镇，其中县城占第四级城镇总量的半数水平(表2)。
表2 西藏城镇等级体系
Table 2 Urban hierarchy system in Xizang
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城镇等级 |
数量(个) |
城镇名称 |
城镇总人口(万人) |
比重(%) |
平均规模(万人) |
|
第一级(大于10万) |
1 |
拉萨市中心城区 |
528248 |
40.53 |
528248 |
|
第二级(5万~10万) |
3 |
日喀则、林芝、山南市中心城区 |
196728 |
15.09 |
65576 |
|
第三级(1万~5万) |
5 |
那曲市、昌都市、阿里中心城区(狮泉河镇)、 江孜县江孜镇、丁青县丁青镇 |
92247 |
7.08 |
18449 |
|
第四级(小于1万) |
134 |
比如镇等134个城镇 |
486220 |
37.30 |
3629 |
西藏城镇结构体系呈现出“哑铃型”结构，中间城镇数量少，人口规模小。第一级城镇和第四级城镇总镇区人口规模大，占西藏总城镇人口的比重达到77%。城镇人口规模介于1万~10万人的第二级和第三级城镇仅有8座，数量少、占比低，导致自治区全域城镇结构体系不均衡。由于第一级城镇只有拉萨中心城区1个，城镇体系首位度高，一支独大。西藏自治区城镇首位度高，并不是拉萨市的人口规模太大造成的，而是由于中间城镇规模过小导致的。10万~50万人口的城镇几乎空白，5万~10万人口规模的城镇仅有3个。第四级城镇总人口规模虽然不小，接近50万人，但包括134个小城镇，数量较多，平均规模0.36万人，其中包括66个县城，相当数量的县城人口不足3000人。虽然在个别地区聚落演变出现了乡镇中心化的趋势[25]，但受人口规模的影响，多数城镇实质上是普通的居民点，功能提升受到制约。
由于城镇体系结构不均衡，与内地城镇相比，西藏城镇功能上移的特征明显，对全域人口的服务功能不足。首先，县城及以上城市密度不及全国平均水平的四分之一，城镇服务半径大、距离远。教育、医疗、商业等社会基本服务，本应由各地市中心城市承担的职能都集聚到拉萨，其他地级城市功能不完善，仅发挥了类似县城的功能，降低了居民服务的可及性。其次，作为县域管理、服务和发展中心的县城，人口规模普遍偏小，服务功能偏弱，县城仅能提供较低水平的商业服务，教育、医疗等公共服务无法齐备。人口集聚与公共服务重心存在空间错位明显，公共服务整体水平较低[26]。由于覆盖人口少、成本高，很多服务必须由地级城市等更高级别城市提供，这进一步加大了服务距离和服务难度。人口分散和人口规模不足，使不具备服务功能的居民点也被作为具有完善功能的城镇开发建设，进而使社会服务和基础设施的建设成本居高不下。总体而言，县城服务功能上移到地级市，县城演变为普通小城镇，普通小城镇功能弱化;地级市服务功能上移到首府城市拉萨，部分城镇职能由拉萨替代，全藏城镇服务功能在拉萨市高度集中。鉴于人口分布、人口规模及其服务门槛，充分发挥地级城市的综合服务功能，带动人口集聚，集中力量建设重点城镇是推动可持续城镇化的有效途径。
2.2.3 城镇化重点区域环境约束分析
由于西藏北部和西部地区的海拔更高、自然条件更恶劣、生态环境更敏感，道路建设工程量极为浩大，区域整体上呈现从东到西，通达性水平逐渐变差的趋势[27]。结合人口分布格局和城镇体系格局，识别出两个城镇化重点区域。一是“一江两河”地区，主要由雅鲁藏布江中游河段及其支流拉萨河和年楚河构成，共计18个县区，面积达6.67万平方公里，2020年总人口达到143.11万人，人口密度为21.45人/km2，属于人口高度密集区。该区域尚不及西藏国土面积的6%，但占西藏人口规模的39.23%，城镇人口占西藏总城镇人口的61.56%，地区城镇化率为56.07%，领先西藏城镇化水平20个百分点。过去10年人口密度和人口总量增长明显，人口集聚效应突出。该区域包括拉萨、日喀则、林芝等人口规模超过5万的三个中心城市，以及山南城区和江孜县江孜镇两个人口规模超过1万人的重点城镇，构成了西藏城镇化发展的核心区域。其中，拉萨市中心城市城镇人口达到52.8万人，过去10年新增外来人口的60%集聚于此(表3)。该区域汇聚了多雄藏布、年楚河、拉萨河、尼洋河、帕隆藏布等众多支流，流域集水面积占干流总面积的68%，相对其他地区土地更为肥沃、农业耕作历史悠久。不仅是西藏重要的农业耕作区，也是西藏经济开发的重点区域。雅鲁藏布江中游地区汇集了诸如布达拉宫、大昭寺、色拉寺、羊卓雍措等著名寺庙、神山圣湖和旅游资源。
色尼区以东、林芝市以北的色尼-卡若地区为西藏自治区另一城镇集中区。该区域东起那曲市色尼区，西至昌都市芒康县，下辖2区14县，面积达到14.36万平方公里，占西藏总面积的11.69%，常住人口占西藏人口总量的三分之一。该区位于茶马古道西端，毗邻川西，处于藏北高原向藏南谷地的过渡地带，直到金沙江、怒江峡谷。受山脉走向影响形成西北-东南向狭长延伸，大部分城镇集中分布于地势陡峭、垂直高程差巨大的峡谷地带，城镇沿峡谷呈串珠状分布，峡谷地块大小决定了城镇人口规模的多少。虽然城镇人口仅占西藏总城镇人口的14.58%，城镇化率落后西藏城镇化水平15个百分点，但无论人口与城镇基础、经济发展水平，以及交通条件都优于阿里地区和那曲市西部等藏北地区，市政府所在地色尼区和卡若区以及丁青县丁青镇人口均超过1万人。
表3 2020年西藏主要城镇人口与土地利用状况
Table 3 Population and land use status of major towns in Xizang in 2020
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城镇 |
城镇人口规模(人) |
城镇建设用地面积(km2) |
城镇人口密度(人/km2) |
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东部峡谷区 |
丁青县丁青镇 |
11096 |
0.60 |
18493.33 |
|
|
昌都市中心城区 |
49542 |
4.26 |
11629.58 |
|
一江两河地区 |
拉萨市中心城区 |
528248 |
72.47 |
7289.20 |
|
|
山南市中心城区 |
54187 |
9.89 |
5478.97 |
|
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江孜县江孜镇 |
16228 |
3.25 |
4993.23 |
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日喀则市中心城区 |
94464 |
20.2 |
4676.44 |
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林芝市中心城区 |
60697 |
13.38 |
4536.37 |
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西部高原地区 |
那曲市中心城区 |
24930 |
13.03 |
1913.30 |
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阿里地区中心城区 |
23824 |
8.58 |
2776.69 |
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总和/均值 |
863216 |
145.66 |
5610.49 |
无论是“一江两河”地区还是色尼-卡若地区，重点城镇的发展主要依托河流谷地和主干交通线。318国道、317国道和219国道是串联各主要城镇的交通大动脉，并沿雅鲁藏布江及其支流拉萨河、年楚河、尼洋河、澜沧江、金沙江等大河河谷分布。城镇发展受生态保护红线和地形的严格限制。拉萨、日喀则和山南中心城市所在雅鲁藏布江中游水流相对平缓，河岸两侧以相对平整的草地和耕地为主(图6、图7)。而东部林芝、昌都等中心城市与周边落差大，城市周边以山地林地为主，可利用的平整土地更加狭促(图8)，城镇发展对生态环境造成严重的挤压。如表3所示昌都城区每平方公里人口超过1万人，昌都市卡若区城关镇5万人集聚于4.26平方公里，分布于两江交汇处，东西向紧邻高山，建设用地纵深扩展空间严重不足，在西藏自治区的7个地级市中城镇人口密度最高。昌都市下辖的丁青镇更是高达1.85万人，高于多数大中城市。其次是“一江两河”地区的，城镇人口密度都超过4000人/km2，最低是西部羌塘高原的那曲中心城区和阿里的狮泉河镇(表3)。
在切实保护生态环境的前提下，解决发展用地难题是推进西藏可持续城镇化的重要问题。《西藏自治区主体功能区规划》显示，未来全区开发强度控制在0.083%，城镇空间控制在261.74平方公里以内，农村牧区居民点占地面积控制在633.98平方公里以内[28]。到2020年，西藏自治区人口规模超过1万人的城镇，其城镇建设用地规模已经达到145.66平方公里(表3)，未来可供建设用地规模十分有限，约为100平方公里。因此必须合理分配建设用地指标，发挥重点区域和重点城镇的城镇化带动作用。按照目前城镇化发展趋势，到2035年西藏城镇人口将在2020年的基础上增加至少100万人，即使在现有建设用地挖潜的情况下仍需要增加大量的城镇建设用地。
图6 拉萨中心城市建成区形态及周边土地利用情况
Fig.6 Morphology of the built-up area and surrounding land use of Lhasa Central City
图7 日喀则和山南中心城市建成区形态及周边土地利用情况
Fig.7 Morphology of the built-up area and surrounding land use of Xigaze and Shannan Central Cities
图8 林芝和昌都中心城市建成区形态及周边土地利用情况
Fig.8 Morphology of the built-up area and surrounding land use of Nyingchi and Qamdo Central Cities
3 结论与讨论
3.1 主要发现
研究发现主要有以下几点:一是，2010年以来西藏城镇化已经进入快速发展阶段，城镇化的快速发展推动城乡人口流动加速，外来人口占比大幅提升，人口空间分布逐步向“一江两河”地区和东部色尼-卡若地区集聚，打破了长期以来形成的较为稳定的人口分布宏观格局。目前西藏人口分布模式正由人口极其分散并呈“大分散、小集聚”的状态向在“大分散”基础上呈现更多局部地区集聚的状态转变。以人口集聚区为重点推进城镇化是西藏构建可持续城镇化模式的重要依托。二是，与城镇化快速发展和人口分布格局变化的趋势相比，西藏城镇体系结构与功能的支撑作用不足。按人口规模划分的四级城镇，中间城镇规模小、数量少，功能不健全，城镇的支撑作用弱，对居民的服务不足。因地制宜构建完善的城镇体系，是推动可持续城镇化的重要一环。三是，自然要素是西藏人口与城镇化发展的基础。西藏自治区地域广阔，地区差异显著，城镇发展受到生态保护和用地条件制约的状况也有所不同。阿里和那曲以西部分主要受生态环境保护的制约，东部横断山区不仅受生态环境制约，还受到用地拓展的极大限制，要在生态环境保护的基础上因地制宜改进用地方式。四是，西藏自治区城镇化水平仍然偏低，城镇化仍将是未来人口空间格局演变的核心因素，伴随而来的是大量流动人口和移民进入城镇。推进新型城镇化，要切实保护农牧民家庭财产不受损失，推广异地合作社模式，发展地方特色产业，完善社会保障体系，不断提高城镇居留意愿，让进入城镇的人口能够“迁出来，稳下去，好起来”。
3.2 讨论
3.2.1 以优化生态环境格局和改善民生为着眼点，科学合理调整人口布局
西藏国土空间以不适宜居住或不可利用的土地类型为主，生态环境脆弱，自然保护区广泛分布，推进可持续城镇化尤为重要。特别是阿里和那曲等藏北极高海拔地区，不适宜人类居住地域面积占比大，人口极稀疏区占绝对比重，整体上存在人口过载现象[29]。这些地区一方面造成生态环境脆弱，环境保护面临压力，另一方面居民生活改善也需要应对极其严酷的高海拔环境。人口迁移不仅对生态环境保护，而且对于民生改善也具有积极意义。顺应西藏城镇化进入快车道的趋势，以“一江两河”为城镇化核心区域，色尼-卡若区域为次级城镇化区域，将城镇化与人口迁移结合起来，把稀疏区人口从环境严酷、海拔极高地区向海拔较低、人居环境较适宜的地区搬迁。促进人口空间分布由“大分散、小集聚”转变为“大集聚、小分散”，留给生态环境更多的空间。与此同时，进行行政区划调整和重组，合并人口稀疏区的人口小县，部分县城由全功能的县域管理和服务中心向生态保护管理为主的单职能转变，进一步提高生态环境保护效能。迁入区要按照城镇增长边界、生态保护红线和耕地保护红线的要求进行环境友好型建设，集中配套公共服务和环保等基础设施。
3.2.2 以人口全覆盖为原则，构建扁平化城镇体系，全面提升城镇服务功能
西藏自治区市域平均人口规模约为51万，阿里和林芝等市域人口不足30万，多数县域人口规模不足5万。如此市域和县域人口规模无法支撑起过多层级的城镇体系，并且分散式的城镇化模式必然使众多城镇功能无法充分发挥，对辖区人口服务不足。以所有居民都应获得基本城镇服务为原则，构建扁平化的“中心城市-县城”两级主干城镇格局。以人口空间转移为指导，因地制宜压缩普通小城镇数量，逐步取消藏北高原等海拔极高区城镇建制。
增强中心城市的功能。城镇发展重点区域在严守三条红线，严格环境保护的基础上，配合国家公园群、骨干交通设施、开发区/农业科技园建设，推动地市中心城市发展。集聚民族手工、藏医药、农产加工、绿色能矿深加工，优化整合各级各类开发区与农业科技园。充分发挥市(地)所在地的带动作用，为各县提供更加优质的医疗、教育等公共服务和商品服务。县城是西藏城镇化体系的重要支点，基于各县生态环境综合承载力、战略地位和资源禀赋，补齐县城城镇化发展中生态保护、医疗卫生、公共服务、产业经济等短板，以农牧区广大乡村为主要服务对象，提供教育、医疗、日常生活用品供给等服务。此外，针对个别地区，结合区位条件、资源禀赋、产业基础培育特色小城镇，发展特色产业、突出特色服务、走专业化发展之路。
3.2.3 因地制宜解决生态保护与城镇用地的矛盾
阿里和那曲处于广阔的高原地带，城镇人口密度低，城市用地较为充裕，要提高集约利用程度，防止过度占用生态用地。东部横断山区的人口呈“串珠状”分布，城镇建设和扩展限制大，中心城市发展受到制约，应充分考虑河谷居民点“串珠状”分布模式特征，依托用地条件好的多个城镇，以“飞地型布局+一体化管理”建设新城区，把中心城区的部分功能疏解到用地条件良好的次一级城镇，作为中心城市的飞地统一进行建设管理。“一江两河”地区的拉萨、日喀则和林芝等城镇人口密度虽然并不太高，但是未来人口的核心迁入区、城镇化的重点区。除了挖掘目前城镇建成区的用地潜力外，要加大区域国土空间整治力度，对沿江河两岸破碎化闲置土地进行整理，合理安排生态空间、农业空间和人居空间，达到三者综合效能最大化，为未来城镇化的进一步推进留出足够的空间。
3.2.4 保护移民和流动人口利益，提高融入城市的能力
保障转移农牧民家庭财产和原始收益是推进农牧民在安置点定居的重要条件，据此提出的以两地合作社模式实现迁出地和迁入地之间农牧资源空间链接是有效的解决途径。依据转移农牧民家庭劳动力规模、迁出地劳动力需求，科学制定轮值制和工分制。在迁出地由少量劳动力统一进行农牧副业生产活动，在迁入地合作社则打造具有乡镇特色的经营品牌，将产业特色转变为盈利优势，提高劳动价值并解放更多农牧区富余劳动力进入中心城市或其他省份经商务工。打破转移农牧民因“故土难离”情结而无法融入城市的困境，推进新型城镇化发展。
城镇居留意愿对城镇化的可持续发展具有重要影响，青藏高原亦如此[30]。通过在迁入地安置点发展绿色产业，进行教育培训，提升人力资本，推进就业帮扶工作，提高转移人口的市民化程度。合理规划义务教育各阶段学校配置、医疗机构等医疗资源分布，满足迁入地农牧民对教育和医疗服务的需求，提高服务覆盖水平。合理开发水资源，保障安置点农牧民生活饮水安全、生产用水充足和废水降污排污以及生活垃圾集中收置处理，降低人口聚集对生态环境造成污染的风险。提高公共服务保障水平，做好搬迁农牧民的基本保险转移接续工作，保障农牧民在养老、医疗、工伤、失业、生育、公积金等方面的参与度和覆盖度，让转移居民能够“迁出来，稳下去”，提高居留意愿。培育迁入地产业发展，完善劳动力就业市场，充分利用对口援藏资源和社会帮扶资源，由市统筹、县负责引导农牧民参与就业培训，增强职业技能，实现兼顾人口城镇化与生态环境保护的永续发展。
利益冲突: 作者声明无利益冲突。
[③] *通讯作者 Corresponding author:田明，tianm@bnu.edu.cn
收稿日期:2024-07-19; 录用日期:2024-07-27; 发表日期:2024-09-28
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A Study on Sustainable Urbanization Based on Ecological Protection and Human Wellbeing in Xizang Autonomous Region
(School of government, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)
Abstract: Population evolution and urbanization in Xizang Autonomous Region are key variables influencing the construction of ecological security barrier and sustainable development on the Qinghai-Xizang Plateau. Based on a detailed description of the number, structure, distribution pattern and evolution of the population in Xizang from 1982 to 2020, this paper studies the main problems of urbanization development in Xizang and the countermeasures to promote sustainable urbanization. It is found that in recent 10 years transforming changes have taken place in Xizang’s population pattern, and the rapid development of urbanization is becoming the core factor. However, the over-dispersed population, unreasonable urban system and insufficient service function of major cities and towns are the main problems faced by Tibet and its sustainable development of urbanization. The two most important agglomeration areas of population and towns, the “One River and Two Tributaries” area and the Seni-Karub area, are facing serious shortages of construction land, the constraints of canyons, and the pressure of ecological protection. Accordingly, the study proposes several suggestions to build a sustainable development model on the Qinghai-Xizang Plateau, based on “win-win” efforts to protect the plateau’s ecological environment and promote people’s livelihood. First of all, the population distribution pattern should be changed from “mainly scattered” to “mainly concentrated” to adapt to the rapid development of urbanization and the acceleration of population migration. Secondly, based on full coverage of population services, a secondary urban system pattern of “central city-county town” should be constructed to improve and perfect the service function of county towns. Thirdly, the problem of land use for urban expansion can be solved according to local conditions without damaging the ecological environment. Finally, the model of non-local cooperatives is used to ensure that the income of the transferred population does not decrease, and the three measures are taken to prevent farmers and herdsmen in cities from returning to poverty, including human capital improvement, social security supplement, and ecological industry development
Keywords: Ecological environment, urbanization, sustainable development, Xizang Autonomous Region
DOI: 10.48014/csdr.20240719004
Citation: TIAN Ming, TIAN Yicong. A study on sustainable urbanization based on ecological protection and human wellbeing in Xizang Autonomous Region[J]. Chinese Sustainable Development Review, 2024, 3(3): 82-94.