政治经济学视角下中国生态环境治理问题研究评述
(宁波大学商学院, 宁波 315211)
摘要: 生态环境问题不仅是技术和经济问题, 也是一个政治问题。政治经济学视角下的环境治理问题研究的文献, 大体上可以划分为地方政府治理能力的视角、地方政府竞争的视角、“政企合谋”的视角、权力均衡的视角等四类。这四类文献总体上呈现出由仁慈政府假说向自利的政府转变, 由以地方政府为分析单位的整体主义方法论向以官员个体为研究对象的个人主义方法论的转变, 由对政府单一主体行动能力和制度有效性等表层原因的关注向社会多元主体权力结构等深层原因转变。本文认为, 生态环境保护涉及多元主体的利益, 但权力在各主体之间的分布与利益格局失衡, 地方政府拥有过大的话语权而社会公众参与能力不足, 导致环境保护制度在执行上被扭曲。这也是为什么近年来国内重大环境污染事件背后都有地方政府影子, 也是为什么几乎所有环境污染问题都是对已有法律法规的明显违反, 而不是制度缺失的问题。利益格局、权力结构与制度安排之间是一个相互联系彼此促动的系统整体, “利益-权力-制度”均衡的视角为全面理解生态环境损害的防治提供了一个有力的理论框架。
引用格式: 闭明雄. 政治经济学视角下中国生态环境治理问题研究评述[J]. 中国经济研究, 2023, 2(2): 19-30.
文章类型: 研究性论文
收稿日期: 2023-01-31
接收日期: 2023-05-18
出版日期: 2023-06-28
生态环境问题不仅是经济和技术问题，也是一个包含着政策主张与选择的政治问题。梳理环境治理研究的文献，不难发现，政治经济学视角下的中国环境损害问题的研究始终围绕着政府权力展开，大体上可以分为地方政府治理能力的视角、地方政府竞争的视角、政企合谋的视角以及社会权力结构的视角。这些分析总体呈现出由仁慈政府假说向自利的政府转变，由以地方政府为分析单位的整体主义方法论向以官员个体为研究对象的个人主义方法论的转变，由对政府单一主体行动能力和制度有效性等表层原因的关注向社会多元主体权力结构等深层原因转变。利益、权力与制度相互作用的系统视角，是环境治理问题研究的重要方向。
1 地方政府治理能力的视角:从单一主体治理到多元共治
生态环境具有典型的公共物品属性，按照市场经济逻辑，政府对环境损害的防治负有积极的义务。一直以来，政府依托于法律法规建立起了一套命令控制式的行政管制体系，在环境保护中发挥着基础性的作用。这种以政府为主体以企业为作用对象以法律法规为依托以技术手段为支撑的环境治理称为单一主体的治理模式。单一主体的环境治理模式认为，环境损害主要源自法律法规的缺陷和技术手段的落后，而政府是生态环境损害防治的责任主体，因此政府工作的重点是完善环境保护的法律法规和提升环境治理技术和手段，约束环境活动中企业和个人对环境的损害行为。在“仁慈的政府”的假设之下，环境治理的研究围绕生态红线制度[1]、排污权制度[2]、主体功能区规划[3]、生态补偿制度[4]、生态修复[5]、环保法律制度[6]等展开。但是，当前生态环境问题呈现了多样性与深广性交织、经济性与技术性兼具的特征，在密集的监管下，环境损害行为也更加隐蔽，更加难以监测。与此同时，在社会综合治理层面形成了多元共治理论，推动了社会治理由政府管治迈向公共治理、由单一主体治理迈向多元主体共治、由硬性管制迈向柔性监管秩序的形成[7]。环境治理的多元共治治理模式正是在对单一模式的反思和对社会综合治理理念的借鉴中形成的一种新型治理模式。
多元共治模式中的主体，在国外的研究中一般包括公共机构、私人机构和社会非营利组织，国内的研究文献则主要是政府、市场与非营利性社会组织，它们分别代表政府机制、市场机制和社会机制。在更细致的分析中，政府被划分为中央政府、地方政府。由于环境问题常常是跨地区和跨部门问题，在多元共治模式下，中央政府和地方政府、相邻地方政府之间、同一地方政府内部不同部门之间的关系是环境治理研究的重要内容。政府在多元共治模式中处于核心地位，引入多元共治，是为了解决政府在治理能力不足的问题，因此它与单一治理模式一样，关注于政府能力建设的问题。政府能力除了体现在环境法律法规与政策的制定与执行、环境监管和问责等方面外，还包括为企业、社会组织和公众等多元主体参与环境治理提供制度设计与安排。企业是环境损害的重要主体，因此，要推动企业从传统的受管制者、受规制者和被动守法者向积极参与者、自我规制者和主动守法者的角色转变[8]，通过将环境保护和治理的理念纳入企业效益最大化的经济行为中，在环境保护与经济效益之间实现最佳平衡。社会公众不仅作为监督力量存在，也通过与各级政府建立制度化的政策咨询机制，参与环境决策过程，同时作为一种独立力量的存在，有效约束公权力的扩张。社会公益性组织则以影响政府政策和提供公共服务为己任，致力于满足社会多元化和专业化的需求，弥补监管的空白地带[9]。社会组织和公众作用的发挥，有赖于处于基础和核心地位的政府是否提供了有效的意见表达渠道和监督平台，这也体现了政府在环境治理中的核心地位。多元共治是我国决策部门所推崇的治理模式，党的十九大报告提出“构建政府、企业、社会和公众共同参与的环境治理体系”体现了多元共治的治理思想。
多元共治模式为解决日益复杂和棘手的环境治理问题提供了新思维与新希望，但如何有效地发挥不同治理主体的作用同时推动主体之间的良性互动与合作是制约这一模式运行的关键因素。实践中，环境治理多元共治模式遇到不少挑战，主要是跨部门治理主体间信息共享与协同性较差、社会主体参与的有效性和有序化程度偏低、企业的主体性作用发挥不充分等问题[10]。这些现实问题都指向了以下三个相互联系的深层次问题:
一是利益共容问题。多元共治的“治理成效取决于多元主体之间的利益协同与共容”[11]。实践中，政府、市场、社会三大主体利益相异，这使得他们在环境问题上的侧重点不一致，一些主体在不遗余力地与环境损害行为抗争时，另一些主体却通过损害环境成就其自身的经济利益和政治利益，相互冲突的利益诉求严重损害着共治的基础。
二是集体行动问题。奥尔森[12]指出，在一个集体中，随着人数规模增大，集体行动愈发困难。作为环境损害重要的制约力量存在的社会公众，人数规模庞大，利益分散，对环境保护的价值评价不一，从而造成了泛利益主体“搭便车”的现象，在“搭便车”的影响下，环境保护的集体行动就难以产生[13]。缺乏社会公众强有力的监督，多元共治演变为政府与企业的二元角逐，而二者在诸多方面有着共同的利益，以至于产生“政企合谋”的现象。
三是权力非均衡问题。多元主体之间的权力非均衡是指社会主体之间正式和非正式力量存在失衡现象，多元共治使用的权力不是一般意义的公共权力，而是一种不可垄断的、不特定多数的社会权力。权力结构一旦出现一方垄断的态势，各主体功能和优势的发挥就会受到抑制，重新折回到一元治理模式，无法实现共治的目标[14]。政府在生态环境多元治理模式中承担着为其他主体创造利益表达机制、决策参与机制和相互合作和制衡的治理机制的责任。但在实践中，地方政府控制着巨大的政治、经济和社会资源，企业和社会组织的生存和发展严重依赖于政府出台的相关政策，这些主体对环境治理的参与度取决于地方政府的意愿，而后者在政绩的驱使下会倾向于与企业合谋并规避上级政府和社会公众的监督。此外，地方政府内部经济发展部门与环境监管部门之间权力结构也表现出非均衡性特征，环保部门作为统一的环境保护监督管理机构，既要对本辖区环境治理负责，又直接服从地方政府的经济社会统筹安排，而后者常常将经济发展置于优先的位置，环保部门在政策体系中处于弱势的地位，在实践中环境保护不得不让位于地方经济发展。
缺乏权力相对均衡的多元共治至少产生以下两方面的问题，一是环境治理几乎完全取决于地方政府决策的权威性和科学性，但是由于政府(官员)自身利益的作用以及环境损害的复杂性，使得无论是决策的科学性还是权威性，都受到一定程度的削弱。二是权力强大的一方可以将其他主体排斥于治理决策中，政策的制定和实施成为利益集团谋取私利的工具。现实中，很多情况下地方政府不仅没有发挥环境治理的核心作用，还直接充当着环境的破坏者，很多重大的环境事件背后都有地方政府的影子。据统计，近些年来发生的重大环境污染事件，有近80%与政府有关[15]。基于以上两方面的问题，人们开始反思在环境治理中政府决策的机制，换言之，是什么因素影响了地方政府的环境治理决策，地方政府为什么会由环境保护者转变为环境的破坏者?
2 地方政府竞争的视角:从仁慈型政府到自利性政府
多元共治理念引入多元主体是为了应对环境损害的复杂性，弥补政府在环境治理上的能力不及之处。但是，多元共治的模式仍然奠定在仁慈政府假设的基础上，实际上，不仅仁慈政府的假说值得怀疑[16]，实践上政府利益的多元性也深刻影响着政策走向。财政分权体制明确划分了中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的责任和权力，从而在制度上肯定了政府间的独立利益。环境治理的财政分权视角遵循了环境治理的利益导向这一脉络，也体现了环境治理由仁慈政府向自利政府假说的转变。
财政分权制对环境质量影响的研究始于国外，主要是分析当地方政府拥有一定的税收权力和支出责任范围，并能够自主决定其预算支出结构时，会对地方环境质量产生何种影响。只不过这种体制在国外不叫财政分权，而是财政联邦主义，尽管其实质都是一样。国外关于财政联邦主义对环境质量的影响研究，出现了三种截然不同的结论，第一种认为，在预算最大化激励下，地方政府为获得更高的财政收入，会主动放松环境管制标准，纵容企业排污损害环境，从而在全国层面上出现“逐底竞争”(Race to Bottom)的现象[17-19]。对“逐底竞争”的担忧引发了人们对协调监管的呼声，并因此产生了一系列跨区域环境协调监管的法律法规，如美国联邦政府制定并实施的《清洁空气法》。第二种结论认为，当污染的成本过高时，地方政府就会竞相驱赶高污染企业和提高环境规制标准，即出现“逐顶竞争”(Race to the Top)的现象[20,21]。“逐顶竞争”虽然提高了当地的环境规制，但是可能会出现将环境污染向辖区外转移的现象，导致相邻地区环境质量下降，即出现“以邻为壑”的现象[22]。第三种结论是，财政分权对环境质量并没有明显的影响[23,24]，其中有代表性的是Fredriksson和Gaston的模型[25]，在这一模型中，财政分权下的分散决策可能因担心资本外逃而扭曲，而集中的决策则因为产业游说而扭曲，结果是财政分权和集权制度对环境监管水平都没有影响。
1994年我国分税制改革使地方政府有了独立的利益，在财政分权制下，地方政府在环境治理方面是出现的“逐底竞争”还是“逐顶竞争”，抑或是对环境治理无影响，一直是国内财政分权视角研究的重点，其中又以验证“逐底竞争”为研究主流。支持中国财政分权导致“逐底竞争”的研究认为，地方政府之间为了追求预算的最大化而展开竞争，形成“市场保护型”的财政联邦制[26]。在短期内，环境保护常常被视为地方经济增长的束缚，地方政府想要保持本地区相对于其他地区更高的财政收入，会主动放松环境管制标准，纵容企业排污，导致环境质量恶化，形成环境规制的“逐底竞争”。杨瑞龙等[27]实证检验了财政分权对中国环境质量的影响，他认为财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力，而且随着财政分权度提高，环境质量就越差。此后，关于“逐底竞争”验证方兴未艾，这些研究大多从经济考核和税收竞争的角度展开，他们的共同特征是将地方政府视为一个利益共同体，地方政府的目的是最大化以税收为表征的利益，并在此基础上与其他同级的地方政府展开竞争。较具代表性的是，杨海生等[28]利用1998—2005年省际面板数据进行检验，结论表明，在财政分权下，地方政府为了竞争流动性要素和固化本地资源优势而在政策上相互攀比，是我国环境状况逐年恶化的原因之一。张文彬等[29]考的研究也表明，地方政府会通过降低环境排放标准来减少本地企业经营成本，证实了环境规制的“逐底竞争”。也有不少研究从FDI的角度进行验证“逐底竞争”[30-32]，证实了地方政府为了获得外商直接投资而放松了环境规制，这些研究支撑了发展中国家成为污染避难所假说。但也有研究不支持这一结论，如秦晓丽等[33]、魏玮等[34]的研究表明，地方政府为了引入高质量、高效益的外资而严格环境规则，使得外商直接投资对本地企业和环境产生了正溢出效应，因此，中国没有成为跨国企业的污染避难所。
“逐底竞争”是建立在地方政府经济增长的政绩观基础上的，而随着社会对环境的普遍重视，环境保护在地方政府考核体系中占据着越来越大的权重。2007年的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》提出了将环保一票否决制引入官员晋升考核标准中。在这一背景下，地方政府对环境治理的态度和政策也发生改变[35]。一些研究认为，在当下环境规制并不是单一的“逐底竞争”，而是复杂的。如朱平芳等[36]的研究发现，环境规制对外商投资的影响总体并不显著。闫文娟等[37]的研究证实了在“逐顶竞争”和以邻为壑的现象。赵霄伟[38]的研究表明，2003年科学发展观的落实使得“逐底竞争”现象不再是全局性问题，而只是局部性问题。薄文广等[39]的研究则表明，地方政府的环境规则类型并不必然导致“逐底竞争”，其中，自主型环境规制明显表现“逐顶竞争”特征。
环境规制的地方政府竞争视角，将仁慈的政府还原为真实政府，更接近于真实社会，对于理解地方保护主义、环境损害、产业同构等社会问题大有助益。但是这一研究视角以政府作为分析单元，带有方法论整体主义色彩，掩盖了政府主导的治理模式下利益的多元性和复杂性，也忽视了政府抽象利益与具体的官员利益之间的关系，因此很难把握住地方政府之间开展竞争的内在机理。“任何不考虑个人，特别是不考虑个人引发社会事件的社会解释，都没有给出完全或充分的解释”[40]。若要坚持社会科学中的“充分”解释，就应详细说明个人行为产生该社会现象的机制。官员是政府的代理人，也是地方政府博弈的关键角色，只有从官员的视角考察地方政府竞争的行为，才能深刻理解环境损害的根源。
3 政治晋升与“政企合谋”的视角:从整体主义方法论到个人主义方法论
“政企合谋”视角与地方政府竞争视角一样，也是财政分权的一种必然结果，财政分权导致地方政府间的竞争，而地方政府的竞争最终也要落到地方官员的竞争上来。官员个人利益不仅与地方政府集体利益不完全一致，也有别于辖区民众的福利，传统上认为政府官员诚心诚意为民谋福利的假设并不符合现实，“有代表性的或者普通的个人在参与市场活动和政治活动时，都是以同样的普通价值尺度为基础而行动的”[41]。地方政府之间的竞争，根源并不主要在于地方政府财税激励，而是在于政府官员政治晋升博弈的性质[42]。中国同一行政级别的各级政府官员都处于“晋升锦标赛”中。在地方政府官员的政治晋升中，中央政府拥有绝对的权威，这也是中国的财政分权制度与西方国家的最大不同[43]。在地方官员的考核指标体系中，经济增长至关重要，地方政府官员为了获得晋升，会想方设法促进辖区内经济增长，其策略既包括积极的政策，也包括消极的政策。作为经济增长的“代价”，环境问题自然没有被经济学家忽视。政治晋升逻辑是，地方官员为了拉动经济增长以获得晋升而更多地投资高能耗、高污染的产业。Ruixue Jia[44]较早的研究证实了省级官员的政治晋升激励对环境污染的影响，同时也发现，与中央官员的“关系”对省级官员政治晋升起着补充性的作用，这种“关系”也增加了辖区环境污染水平。徐现祥等[45]的实证分析发现，一个地区晋升的高官越多，该地区的环境污染问题就会越严重，验证了政治晋升竞争框架在环境治理分析上的有效性。2007年中国将科学发展观写入了宪法，绿色GDP成了地方政府官员晋升考核指标，考核指标的调整也改变了官员的环境行动。Wei Zheng等[46]考察了30个省份152名地市党委书记的晋升记录并结合2000—2017年的 空气污染的面板数据，研究结论表明，绿色GDP评估准则给党委书记带来了更大的压力，缓解了2007年后经济增长的副作用。Mingqin Wu等[47]的实证研究也表明，对于县委书记和县长来说，那些能够减少空气污染的人更有可能被提拔。但GenFu Feng等[48]的研究表明，环境绩效对市委书记的流动性没有显著影响。这种不一致的结论，Pengcheng Tang等[49]给出了解释，他的研究表明，在环境污染标准控制在特定的水平以下时，经济竞争仍然是决定地方政府严重的关键变量。
政治晋升与环境损害之间的内在关系，主要是通过政府官员与辖区内企业的“合谋”来解释。企业既是经济增长的主角，也是环境损害的主要主体，因此，企业自然成为官员政治晋升博弈中的勾联对象。聂辉华等[50]提出了“政企合谋”的概念。所谓“政企合谋”，就是地方政府官员为了增进自身的利益而允许甚至鼓励企业采取私人成本较低但社会成本较高的、“坏的”方式提供产出，最终导致了高增长率与高事故率并存。此后，国内外出现了大量关于政企合谋对环境污染关系的研究，“政企合谋”的理论框架对于认识环境损害问题十分有益，但是这一分析框架的难点在于，如何表征“政企合谋”。“政企合谋”属于隐藏信息或隐藏行动的行为，难以找到“政企合谋”的直接证据，现实的思路主要有两个:
一是以事件代替“政企合谋”。即以现实中能观察到的一些定性或定量事件发生的概率来表征“政企合谋”。龙硕和胡军[51]以每百万人口的贪污、贿赂和渎职等案件立案数表征“政企合谋”。李斌等[52]以每百万人职务犯罪立案数表征“政企合谋”。这些研究证实了“政企合谋”加剧地区污染转移，且随着政企合谋的提高，合谋现象对污染转移的影响逐渐增强。
二是以地方官员的身份特征表征“政企合谋”。政企合谋得以实现，地方主要领导身份特征起着重要作用，这些特征主要包括官员是否出身于当地和任期长短。其逻辑是，官员出身于当地容易与地方企业结成关系网和人际网，随着任期的增长，这种关系网越固化，政企合谋氛围就越浓厚。聂辉华等[53]运用了官员出身(是否是本地人)和任期(是否处于任期的第五年以及任现职时年龄是否超过50岁)两类特征作为政企合谋指标首次检验了地方政府和煤矿企业之间的合谋对矿难的影响。张俊等[54]以省长是否由本省晋升来度量地方政府官员合谋的程度，研究表明，环境污染的程度随着官员任期变化而变化，对官员任期的限制降低了“政企合谋”。Zhang等[55]以任期表征合谋，表明政企合谋程度与地方政府对GDP的偏好正相关，与环境保护负相关。SS Jiang等[56]以是否在家乡任职及其任职年限代表政企合谋，表明政企合谋与海洋资源过度开发和无序利用、海洋生态环境持续恶化直接相关。Kai Hu等[57]的研究表明，政企合谋使企业SO2排放增加了 11.3%。
在“政企合谋”分析框架中，官员任期越长越稳定，政企合谋情况越严重，依此逻辑，只要减小地方官员任期或任职的稳定性，就会降低政企合谋的空间，企业的环境治理水平将会提高。梁平汉等[58]的研究表明，地方官员的更替会打破合谋关系，有助于环境污染的治理。郭峰[59]的研究也表明，官员更替引发的政策不确定性会对“政企合谋”形成一种震慑效应，从而降低政企合谋的程度。Zhifang Zhou等[60]的研究指出，中国在2013年发起的强有力的反腐运动大大降低了与政府勾结的企业的污染排放强度。这些研究印证了官员任期和稳定性与环境治理之间的密切关系。
官员政治晋升和“政企合谋”的分析框架将分析对象从抽象的地方政府整体利益深入到官员具体利益上，为环境损害的分析提供了更为细致的视角。但是从官员个人的视角分析环境损害是奠定在地方政府单一主体的环境治理模式之上的，只不过是将虚拟的仁慈政府还原为自利的官员个体上。它像单一主体治理模式一样，忽略了环境治理的社会参与性。尽管这一视角将企业置于重要的位置，但企业被视为地方政府官员的附庸，是政治晋升博弈的工具，完全丧失了环境治理的主体性和能动性。社会公众是环境损害的直接受害者，被完全排斥于分析框架中。实际上，在发达国家，社会公众(包括社会组织)在环境损害的治理上具有强大的话语权，社会公众强大的话语权使得环境损害主体被置于公众的拷问之下。将社会公众排斥于分析框架中，还引出一个发人深省的问题是，环境是谁的环境?毫无疑问，环境问题关系到社会公众的切身利益，如果一个环境损害的理论框架抹杀企业在环境治理方面的能动性以及抽掉社会公众在治理上的作用，即便能解释环境损害的现实，也难以提出有效的应对措施。应该引起重视的问题是，为什么在环境损害中，企业会沦为政府官员晋升博弈的附庸，以及在环境治理中社会公众为什么丧失了话语权?
4 权力均衡的视角:从合作和谐论向竞争和谐论的转变
多元共治的思路旨在通过引入多元力量达到合作与和谐的目的，然而，按照自然法原理，合作是内生于竞争，竞争才是永恒的[61]。只有将人类增进自身利益的竞争约束在一定的规则框架中，和谐社会才是可期待的。但是规则的产生遵循着权力的逻辑，即制度安排反映了社会权力的结构。布坎南在他的立宪思想中强调人类立宪的目的就是要以契约的方式将自然状态下的均衡确定下来，避免反复的争夺，确认了权力均衡在制度正义中的重要性[62]。新制度经济学家诺思也曾指出，正式规则不是源自于某种理想，而通常是为了实现那些有制定新规则能力的人的利益[63]。如果竞争是人类社会最普遍的现象，那么竞争主体之间大致均衡的权力结构便是确保竞争得以公平开展的必要条件。如果竞争主体之间力量悬殊，强势的个人或集团必然利用自身的优势侵夺其他竞争者的利益，从而对和谐社会构成威胁。Wei Yu等[64]运用斯塔克伯格模型分析了在权力均等和不均等情形下企业的选择及其对环境的影响，表明博弈主体权力对称对于污染防治的重要性。资源的开发与利用要兼顾各方利益，就必须确保各利益主体具有顺畅的利益表达机制，生态环境要得到有效的保护，就要确保环境保护的力量与资源开发利用的力量具有大致均衡的谈判地位。
在观察环境事件时，不难得出一个判断:地方政府(官员)的权力过大而抑制了其他主体在环境治理上的主体性和能动性。具体而言，地方政府控制着巨大的政治、经济和社会资源，迫于生存和发展的需求，企业不得不沦为地方政府(官员)的附庸，公众和社会组织利益表达机制的缺失和“集体行动的困境”导致了话语权的丧失。没有有效的利益表达机制，其他的利益协调机制都无从谈起[65]。这种不平衡的权力结构使得地方政府官员和企业经理人一样出现机会主义行为，并从政治决策过程中寻求租金[66]。这也是为什么近年来国内重大环境污染事件背后都有地方政府影子，也是为什么几乎所有环境污染问题都是对已有法律法规的明显违反，而不是制度缺失的问题。
权力均衡视角的一个难点是主体之间的具体权力分析，换言之，在环境治理中，地方政府、企业、社会公众有什么权力，这直接关系到权力结构调整的具体方法。由于非正式的权力在表征和度量方面存在较大的困难，国内研究主要关注于正式权力(法律所赋予的权力)的分析。王树义和蔡文灿[67]就较为详细地分析了在环境治理中各主体权力结构，各主体的权力主要源自《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中的责任的表述。文章指出，纵向权力层面上存在中央和地方政府责任笼统模糊，在横向权力层面上又存在着职责划分抽象不明等缺陷，导致了实践中权力运行不畅、异化、扭曲、无效等问题。对正式权力非均衡的关注也指向了正式权力调整的方向，纠正权力结构的偏差主要有两条相互关联的路径，一是约束地方政府(官员)的权力，二是提升社会公众的话语权。约束地方政府(官员)的权力往往意味着提升社会公众的话语权，但并不必然如此。多元共治和政企合谋的分析框架已经孕育了权力结构均衡的思想，这些研究大都强调了从纵向上加强中央政府的监管和从横向上提升第三方监督来约束地方政府(官员)权力。如刘朝和赵志华[68]构建了包含中央政府、地方政府、企业和第三方监管的环境规制博弈理论模型，实证研究表明，第三方监管通过抑制“政企合谋”而间接提高了环境规制效率。陈永泰等[69]指出，在地方政府环境治理中引入中央政府的惩罚能够有效防范政企合谋，引入媒体公众监督能力能够有效调动公众参与环境治理的积极性，并可以缓解中央政府监管的压力。国外Qingyun Hou[70]、Liu Fan等[71]、Jia Xue等[72]等的研究都表明了媒体、公众、第三方的参考将有效推动企业环境数据的公开从而有效抑制污染的发生。但是，这些对策建议大都是方向性的，对于如何推进这些建议还缺乏深入的探讨。
法理上的权力是权力的重要组成部分，但并不是全部，事实上的权力还可能来自财力、动员力等法律法规以外的因素。特别是对于利益表达机制缺失的底层群众而言，借助于法理上的权力维护自己的利益存在着较大的困难。社会学中对社会运动的研究就表明，利益受损的底层民众通常采用集体上访、诉讼、就地抗争、“草根动员”等非法理上的方式进行利益表达，这些行动客观地拓展了群体的话语权并扩张自身权益，被视为弱势群体改变自身不利地位的重要方式[73]，既是改变权力结构版图的无奈之举，也客观上促进了权力的再分配以及制度的调整。在环境治理领域也出现了较多的对底层抗争的研究，国外学者GL Norris等[74]、Hines等[75]、Maritza Paredes[76]通过理论与不同国家的案例表明了草根运动对于环境正义的重要性。国内学者朱旭峰[77]以公民环境信访活动作为重要内容的环境公民社会对中国环境治理具有实质性影响。杨志军[78]以“利益-意愿-能力”的整体性理论框架解释环境抗争中的政策回应，详细分析了中国社会环境抗争事件对地方政策结果的影响。论文指出，不管是激进的还是平和的环境抗争行为，目标都是要改变政府的公共政策，而且众多的环境抗争事件往往都客观地能带来地方政策结果的改变。韩瑞波和叶娟丽[79]建立了“政企合谋-草根动员”分析框架，其研究证实，草根动员使环境治理中的各主体地位发生了变化，重塑社会的权力结构。底层抗争是缺乏正式利益表达机制的结果，虽然重塑了权力结构，但在这些抗争中，维权与谋利相互交织，理性表达与情感宣泄并存，孕育着暴力与无序，只有在法治的轨道上建立畅通的利益协调机制，让公众的行动进入到政府及政治过程，才是化解利益格局与权力结构矛盾的长久之策。
5 展望:从节点式分析到系统性研究
地方政府治理能力的视角强调了地方政府在环境治理方面的“裁判员”角色，但忽略了地方政府潜在的“运动员”身份;政府竞争的视角将地方政府还原为具有独立利益并为此相互竞争的主体，指出了地方政府的利益在环境损害中所起的作用，但将地方政府作为一个利益主体，忽略了其内部利益的多元性;官员晋升和“政企合谋”的分析框架将分析的视角切入到具体的官员个人，展示了地方政府竞争的内在机理，但是忽略了地方政府以外其他环境活动主体的能动性;多元共治强调了政府、企业和社会公众的参与的“重要性”和“必要性”，但对于现实中“为什么”企业和社会公众缺位缺乏深入的分析;权力均衡的视角恰好弥补了这一缺陷，并提供了“如何”促进多元共治和防止“政企合谋”的方向性的建议。权力虽然是一个关键变量，但并不是生态环境损害问题的全部。生态环境损害的问题的直接表现是环境保护的法律法规被破坏，权力非均衡与法律法规被破坏之间的关系有待厘清;此外，权力均衡实际上有两层含义，一是各主体之间权力大致相等，二是各主体的权力大小与其利益诉求相称。前述研究仅强调了第一种，即环境活动各主体之间权力大致相等，实际上这既不现实，也不必要。经济活动关系到众多利益主体，他们在生态环境方面的利益诉求多样，利益大小也不可能相等，赋予所有主体同等的参与权只会增加决策的混乱，促进主体的权力与其利益相称才能形成稳定的并具有增长性质的“政治协定”——一种权力结构与利益诉求相称的制度安排，只有在这一政治安排中才能实现社会稳定和经济可持续增长[80]。
利益、权力与制度之间是一个相互联系彼此促动的系统整体，社会权力的分布是制度安排的关键性因素，权力组织会通过正式的和非正式的途径争夺与自身权力大小相称的资源，只有与社会权力结构相称的制度安排才会得到有效遵守。一个和谐的社会要求，社会权力结构应充分反映社会利益格局，社会制度安排与权力分布结构也应大体一致。在生态环境损害的防治中，一个基本的事实是，深受生态环境损害影响的居民和社会公众并缺乏有效的渠道表达他们利益的诉求，而那些青山绿水对其生存和发展关系不大的少数企业却具有相当大的决策影响力，他们通过与地方政府官员的合谋以牺牲环境为代价追求利润;地方政府既作为裁判者又作为运动员，在资源开发活动中有独立的利益并且有强大的能力，利益的动力常常胜过责任的意识。结果是国家层面出于公众利益和国家长远利益而出台的环境保护制度在执行中被扭曲和破坏，这也是为什么几乎所有环境污染问题都是对已有法律法规的明显违反，而不是制度缺失的问题，而且几乎所有的重大环境问题背后都有地方政府和企业合谋的因素。只有从“利益-权力-制度”相互作用的系统视角才能全面理解生态环境损害行为，也才能为生态环境损害的防治找到根本的出路。
多元共治的视角、地方政府竞争的视角、政企合谋的视角、权力均衡的视角都涉及了“利益-权力-制度”系统的某一个节点，但是尚未有研究运用这一理论框架系统地分析环境损害防治问题。当然，“利益-权力-制度”分析框架在理论上还不够成熟，在应用于环境损害的防治分析时，面临着如何刻画环境活动相关主体的利益格局、如何衡量主体的权力，以及如何对利益格局、权力结构与制度失效之间的关系进行实证分析等方面的困难，这也是这一理论框架完善的方向。
利益冲突: 作者声明无利益冲突。
[②] 通讯作者 Corresponding author:闭明雄，bimingxiong@nbu.edu.cn
收稿日期:2023-01-31; 录用日期:2023-05-18; 发表日期:2023-06-28
资助项目:2019年度浙江省哲学社会科学新兴(交叉)学科重大扶持课题“浙江近岸海域生态环境陆海统筹治理机制创新及政策优化研究”(19XXJC02ZD)资助。
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Review of the Researches on China's Ecological Environment Governance from the Perspective of Political Economics
(School of Business, Ningbo University, Ningbo 315211, China)
Abstract: The issue of ecology and environment is not only a technical and economic issue, but also a political one. The literature on environmental governance from the perspective of political economy can be divided into four categories: the perspective of governance capabilities of local government, the perspective of local government competition, the perspective of “government-enterprise collusion”, and the perspective of power balance. These four types of literature generally show a change from the benevolent government hypothesis to a self-interested government, from a holistic methodology that takes local governments as the unit of analysis to an individualist methodology that takes individual officials as the object of research, a change from a focus on the superficial reasons such as the government's ability to governance and the effectiveness of the policy to deep-seated reasons such as the power structure of the pluralistic subjects of society. This paper argues that ecological environmental protection involves the interests of multiple subjects, but the imbalance in the distribution of power and the pattern of interests among the subjects, and the excessive power of local government to speak and the insufficient ability of the public to participate in society, has led to the distortion of the environmental protection system in its implementation. This is why there local government has been behind all the major environmental pollution incidents in the country in recent years, and why almost all environmental pollution problems are obvious violations of existing laws and regulations, rather than a lack of institutions. The “interest-power-institution” equilibrium perspective provides a powerful theoretical framework for a comprehensive understanding of the prevention and control of ecological damage.
Keywords: Environmental damage, Power structure, Institutional arrangement
Citation: BI Mingxiong. Review of the researches on China's ecological environment governance from the perspective of political economics[J]. Journal of Chinese Economy, 2023, 2(2): 19-30.