我国重大教育政策推进的地方逻辑

王甲怡¹, 顾秀林^2,*

(苏州大学 教育学院, 苏州 215123)

摘要: 国家重大教育政策是执政党和国家对一定时期的教育改革的深层问题、关键环节及发展方向的宏观决策。近几年, 我国重大教育政策集中于发展战略、重大改革、民生关切、国际竞争、意识形态、国家安全六大主题。在地方推进的过程中出现了一些困境, 包括同一主题的改革政策周期性地出台, “老大难”问题却难以真正落实解决; 改革本身的性质使得新问题不断涌现, 加剧了局面的复杂性; 以及出于对社会具体问题的不断适应, 部分政策陷入“左”与“右”钟摆的怪圈, 概括为“悬而未决”、“拖泥带水”、“来回钟摆”三大问题。究其根源是政策推进的国家逻辑过益和地方逻辑失声的双重问题。为此, 我国重大教育政策在推进过程中要实现从国家逻辑向地方逻辑的转换, 应当以形成地方话语为基础, 扩展地方推进的政策空间, 贯彻国家统筹下的政策试验机制, 扩大公众的政策参与度, 寻求政策推进的多方位支持。

关键词: 国家教育政策, 政策推进, 地方逻辑

DOI: 10.48014/pcp.20241026001

引用格式: 王甲怡, 顾秀林. 我国重大教育政策推进的地方逻辑[J]. 中国教育科学进展, 2025, 4(1): 9-14.

文章类型: 研究性论文

收稿日期: 2024-10-26

接收日期: 2025-02-13

出版日期: 2025-03-28

教育是“国之大计，党之大计”，需要有宏观层面的顶层设计。国家重大教育政策是党和国家在一定时期的教育领域的宏观战略决策，引领教育改革的发展方向。国家重大教育政策在地方推进过程中要协调好国家决策与地方实施的关系。本文从地方逻辑视角出发，探讨国家重大教育政策推进中的地方策略，以期对贯彻落实国家重大教育政策有所裨益。

1　三大困境:国家重大教育政策地方推进中的变奏

政策是一定时期国家意志对价值观的权威性配置，是对价值观的操作化表达。^[1]国家重大教育决策是指由国家层面基于国家战略、社会发展、教育改革等多方面的全局考量，以权威性和强制性的方式，为解决关键教育问题、调整教育发展方向、推动教育体系变革而制定并实施的一系列重要决策，例如，中共中央国务院及相关中央部委职能部门每年颁布的教育政策，社科之间长期关注的重大选题的相关政策以及民生热点关注的政策等。国家重大政策体现着执政党和国家对当前教育改革的深层问题、关键环节的宏观决策，是国家意志在教育改革中的表现。国家重大教育政策是教育部门较长一段时间内的工作重心。按政策的主题来分，国家重大教育政策主要有发展战略、重大改革、民生关切、国际竞争、意识形态、国家安全六大领域。近几年，国家陆续出台各项重大教育政策，如表1所示。

表1　近几年国家重大教育政策一览表

Table 1　A list of major national education policies in recent years

从表格可以看出，近五年国家重大教育政策频出各大领域均有侧重，教育现代化、教育脱贫攻坚、教师教育振兴、职业教育改革、中小学减负、校园欺凌、“一路一带”教育行动、思想政治课程改革是近几年国家教育政策的战略主题。

各项国家重大教育政策对全面深化教育改革，助推教育现代化，迈向教育强国具有重要意义，彰显了新时代教育改革的主题。教育政策的落地不仅需要党和国家的顶层设计，更需要地方政策的强有力推进。政策的地方推进面临国家意志与地方需求、公共利益与区域特色、政策理性与实践理性的冲突。在多种力量的冲突与磨合中，一项国家重大教育政策的推进遇到各种问题。政策推进不力、政策执行偏差、政策搁置与模糊处理是国家重大教育政策在地方推进过程中常面临的困境，总的来说可以归结为以下三大困境。

(1)悬而未决:同一主题的改革政策周期性出台，“老大难”问题难解

自新中国成立以来，减负就是我国教育政策的重大议题，减负政策成为国家教育部门周期性出台的政策。随着时代的变化，减负的主题也存在不同的变化。范国睿曾指出减负政策在不同时代具有不同的主题^[2]。近几年，减负逐渐成为社会各界关注的话题，相关政策出台更为频繁。仅2010年以来，就有三个国家级的减负政策出台，平均3年多就有一个减负主题的国家政策颁布，然而频繁减负政策的出台并没有伴随减负问题的根治^[3]，反而减负的社会环境日益复杂，出现的问题也愈演愈烈，减负已经不仅仅是单纯地减轻学业负担问题。

(2)拖泥带水:老问题未解决，新问题不断涌现

新高考改革以“一试多考”、“高考选科”等措施^[4]，试图解决“一考定终生”、“增加学生选择权”等问题，但“一试多考”在一定程度上变成了多次“小高考”，考高选科也带来了师资不足，功利性选科等新问题。新高考改革增加了高考的选择性、灵活性，也让高考改革本身变得更加复杂，出现的问题也更加多样。改革的初衷是增加高考的选择性、灵活性、科学性，但高考规则的复杂也让高考出现的问题更加复杂。新高考改革实现了学生对考试的更多自主，同时也连泥带水牵扯出了更多预期之外的问题。

(3)来回钟摆:部分政策陷入“左”与“右”钟摆的怪圈

部分省份在多年实行高考自主命题后再次回到全国卷，反映了高考改革在长时段上存在“左”与“右”的钟摆现象。教育改革中的钟摆现象是一种普遍存在的现象^[5]。课程改革中学生自主性与知识系统性的争论，中等教育学术型与职业性的摇摆、高等教育研究型与应用型的均衡都体现了左与右的钟摆。教育是社会系统的一部分，服务于社会发展，教育改革中的钟摆现象反映了教育随着社会发展不断调整自身结构以适应社会发展的现象。

教育改革是一个复杂的系统工程。国家重大教育政策在推进过程中出现的三重困境反映了教育改革中深层问题的复杂性、长期性、深刻性。

2　双重逻辑:国家重大教育政策阻滞的深层根源

逻辑是行为或观念发生的一般形式和内在结构^[6]。政策逻辑是各类政策在制定、实施、验收、评估等活动中共享和遵循的内部法则。国家重大教育政策发起和制定的主体是国家，政策的制定遵循国家逻辑。中央政府作为引领者，其职责在于达成国家愿景并尽可能地保障公众福祉，同时也设立了一致的教育变革政策、准则或规章，这些都依赖于中央政府所拥有的权威与资源，从而促进了教育变革的运行模式与原理^[7]。国家重大教育政策在地方推进过程中，由于使用范围的扩大，地方政府政策运作的资源、权力、文化等配置与国家存在较大差异，需要政策实施逻辑上的转化。国家逻辑是政策的国家立场具有公共性、基础性、全局性，而地方则呈现出更多的区域性、多样性、局部性特点。国家在宏观政策制定过程中处于主导地位，国家逻辑的强势地位使得政策在实施过程中常常僭越地方逻辑。譬如，教育部联合其他相关部门发布的《关于印发中小学生减负措施的通知》，对家庭作业、学生睡眠时间、培训班最晚时间做了细致的规定^[8]，但这些规定对于学校和培训机构仅具有指导意义，难以做到强制定规范。各地为了确保地方减负方案与上述通知精神的一致性，也纷纷在地方“减负方案”中加入了类似条目。国家层面政策制定过于细致挤兑了地方政策制定的空间。国家逻辑过益是的地方政策在每一轮的政策推进过程中采取一种“向上对齐”的做法，保证地方推进方案与国家政策的高度一致，规避上级政府的督导问责。国家逻辑过益导致了地方逻辑的失声，地方政府作为政策实施的终端，在考虑公共利益的同时，还要兼顾地方现状与需求。

由于地方所拥有的权力和资源有限，在政策制定和实施过程中地方政府更愿意主动地充当国家政策的“传声筒”的角色。地方政府在迎合国家宏观政策过程中失去了地方政策的自主性与政策自觉意识。从这个意义上讲，在国家宏观政策地方推进过程中地方政府不是被动的失声，而是主动的偃旗息鼓，形式化的推进国家政策。国家逻辑僭越和地方逻辑失声相互作用，形成了国家重大教育政策阻滞的内在机制。国家政策推进的低效是政策推进中未能实现从政策制定的国家逻辑到政策实施的地方逻辑转换。国家逻辑的凸显与地方逻辑的失声是宏观政策地方推进阻滞的深层根源。

3　回归地方:国家重大教育政策推进的逻辑转换

国家重大教育政策的全局性、广域性、深刻性使得国家逻辑在其制定过程获得凸显，地方逻辑则处于弱化、忽视的地位。在政策实施的推进阶段，国家重大教育政策应回归地方，关照政策推进中的地方逻辑。国家重大教育政策应在政策话语、政策空间、政策机制、政策支持四个方面实现国家逻辑向地方逻辑的转化，推动国家政策的地方化。

(1)形成地方政策话语:地方政策推进的逻辑前提

话语(Discourse)是“产生并依赖于社会实践的观念和规则的集合” ^[9]。艾尔东·莫里斯把话语作为将世界编码、简化、压缩的工具，它有选择地强调人们过去和现在所处环境中的某些客体、情景、事件和体验。^[10]政策话语是政策从制定到执行、验收、评估过程中所产生的具有标示意义的核心语词。政策话语是在政策文本制定、内容实施中建构，话语一旦形成又独立于政策文本，成为政策场域中独立的意识形态，影响着国家政策的地方推进。国家教育政策在地方推进中形成了地方话语的冲突，产生政策误读、扭曲等现象。为有效落实国家教育政策，保证国家教育政策的初衷有效地转达到地方，地方政府在政策推进过程中要实现国家话语向地方话语的转换，形成国家教育政策的地方表达。2018年12月，《关于印发中小学生减负措施的通知》颁发，新一轮中小学减负政策出台，“减负”是该政策的核心话语。在地方实施过程中，部分地方形成了创建性的地方话语，如苏州有学校将“减负”转换为“轻负提质”。该地方话语有效规避减负话语中将学业负担视为“洪水猛兽”的误区，力求在减负过程中保留合理的学业负担。话语转换更深入的体现是变革实施方式。在新一轮的减负政策推进过程中，湖南、吉林、甘肃三省突破常规的常态化推进，采取了“运动式推进”的新方式，形成了减负政策地方推进的新样态。^[11]多样的地方话语丰富了地方政策推进的形式。地方话语是国家教育政策地方化逻辑前提，国家重大教育政策在地方推进过程中要结合省情、市情，创生国家政策的地方话语。地方话语能弥合“国家政策”与“地方政策”的鸿沟，缩短国家政策与地方受众间的政策距离，延伸国家政策的“效用臂长”。

(2)扩展政策空间:地方政策推进的生长点

政策空间是政策主体在产生某项决策时所具有的价值选择、行动方式的可选择空间，政策空间是政策自主性的生长点。国家重大教育政策以追求公共利益的最大化为要旨，在条目制定中应突出政策公共性、基础性、普遍性。国家政策中过细的规范条目，易侵蚀了地方推进的政策空间，让地方政府从政策实施的主体弱化为国家宏观政策的“传话筒”。为发挥地方的政策自主性，国家在需要在宏观政策制定过程中给地方留足政策空间，地方政府在国家宏观统筹下，结合自身优势努力拓展自身政策空间。地方政府可以从三个方面拓展政策空间，其一拓展文本空间，形成国家重大教育政策的地方方案。地方政府对国家宏观政策的推进要从“传声筒”转变为“扩音器”，要通过对国家政策文本地方化转化形成个性化的政策方案。其二结合地方的优势拓展资源空间，如北上广深等一线城市汇集了大量高校资源、人才资源、技术资源，以高新技术引领教育政策推进的新形势;其三，结合本地的地方文化拓展文化空间，地方政府在政策推进过程中要结合本地的民族文化、地域文化，将地方的文化资源融入国家政策地方化进程。地方推进的政策空间是地方政策的生长点，将国家重大教育政策的执行重心下移，聚焦地方政策推进。国家适度下放政策推进方案制定权，鼓励创建性的地方推进方案，扩充地方政府的政策空间，加强中央对地方推进方案的审核、评估，推动中央和地方的政策互动，形成国家重大教育政策“中央统筹，地方推进”地协同共进机制。

(3)国家统筹下的政策试验主义:地方政策推进的有效机制

国家政策统筹是以公共政策政策的总体稳定为目标，地方的政策试验以追求现有体制下的变革，实现教育体制机制的自我更新与重塑^[12]。稳定与变革是制度内在矛盾的两端，平衡制度中“稳定”与“变革”的两种因素，实现教育制度的“稳中求变，变中求进”是教育制度改革的长期追求。自改革开放以来，我国教育改革形成了以“试点+推广”的国家统筹下的政策试验主义传统，在地方政策推进过程中能有效地平衡制度的“稳定”与“变革”因素。2014年，浙江与上海的高考全面改革开始实施，接着在广东、湖北、辽宁等众多省份进行了普及，这成为了国家统筹下政策试验主义的一个经典示范。改革总是有风险的，政策试验能有效规避政策改革中的风险，降低政策改革的成本。国家统筹下的政策试点需要注意以下三方面:其一，国家对教育试验要有严密的规划，并通过检查、评估、验收规范政策试验的运行，对试验中出现问题及时反馈、纠偏，避免试点项目政策执行的零碎化。其二，在试点项目、试点地区选择上要注意试点地域、类型的合理。在地域上，要确保试点分布的均衡、典型，避免政策试点选择上的偏差而影响试点政策推广性;在试点项目类型上要多样，以保证试点项目的成功率和引领性。其三，要控制好试点的周期，保证政策制定、试点、推广的时效性，避免因长期搁置而导致政策中断、停滞。国家统筹下的政策试点是有效弥合国家与地方的距离鸿沟，是国家重大教育政策高效落实的有效机制。

(4)扩大政策参与度:寻求地方政策推进的多方位支持

国家重大教育政策多为涉及重大民生关切问题。公众对政策的参与是国家政策有效推进有效保障。政策的地方推进需要获得地方公众的支持，公众对国家政策的误读、曲解是国家教育政策阻滞的关键因素。在“减负”政策实施过程中，公众对“减负”误读的和网络媒体对“减负”的过度解读让“减负”政策在出台之初就承受了巨大了舆论负担。扩大政策的主体，提高国家重大教育政策的公众参与度，将学校、教师、家长、专家、社会公众融入公共教育政策实施终端能有效避免国家教育政策的多重解读带来的政策风险。加强公众对政策实施的参与，促进政策主体间的交流，在多方参与与互动中建构政策实施的实践话语是寻求国家重大教育改革多方位支持的有效形式。仍然以2018年新一轮“减负”政策为例，减负政策的地方不能仅仅停留于对学校、校外培训机构、教师的管理、整治，而要将家长、媒体、专家、社会公众参与“减负”行动。地方在推进过程中可将部分“减负”任务授权给家长、媒体、社会公众等政策主体。以委托减负的形式让家长参与减负政策的具体实施，发动媒体参与“减负”内涵的讨论，让“减负”政策落实从一项政治任务转变为集体的公众行动，寻求减负政策的多方位支持。

国家重大教育政策的推进不仅要经历的国家到地方的空间转换，更要实现从政策设计到政策执行的逻辑更迭。国家教育政策的地方推进要以地方逻辑的转换为基础。地方政府要精准把握国家教育政策地方化的政策限度。从政策话语、政策空间、政策机制、政策支持四方面实现国家重大教育政策的政策逻辑的转换，跨越国家与地方的政策鸿沟，切实将国家的“顶层设计”转换为有效的“地方行动”，有效落实国家重大教育政策的地方推进。

利益冲突: 作者声明无利益冲突。

^[②] *通讯作者　Corresponding author:顾秀林，xlgu@suda.edu.cn
收稿日期:2024-10-26;　录用日期:2025-02-13;　发表日期:2025-03-28

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Local Logic for the Promotion of Major National Education Policies

WANG Jiayi¹, GU Xiulin^2,*

(School of Education, Soochow University, Suzhou 215123, China)

Abstract: The major national policy is the macro decision of the policy party and the country on the deepseated problems, key links and development directions of the education reform. during a certain period of time. In recent years, major national education policies have focused on six major themes: development strategy, major reforms, people􀆳s livelihood concerns, international competition, ideology, and national security. In the process of local advancement, there have been some difficulties in the process of local promotion, including the periodic introduction of reform. policies on the same theme, but the difficulty in truly implementing and solving the “old big difficult” problems; The nature of reform. itself has led to the emergence of new problems, exacerbating the complexity of the situation. And due to the continuous adaptation to specific social issues, some policies have fallen into a vicious cycle of “left” and “right” swings, summarized as three major problems: “unresolved”, “sloppy” and “pendulum back and forth”. The root cause lies in the dual problem of excessive national logic in policy promotion and the loss of local logic. For this reason, in order to realize the transition from national logic to local logic in the promotion of major national education policies, it should be based on the formation of local discourse, expand the policy space for local promotion, implement the policy experiment mechanism under national coordination, and expand policy participation, seek multi-faceted support for policy advancement.  

Keywords: National education policy, policy promotion, local logic

DOI: 10.48014/pcp.20241026001

Citation: WANG Jiayi, GU Xiulin. Local logic for the promotion of major national education policies[J]. Progress of Chinese Pedagogy, 2025, 4(1): 9-14.